По данным Bloomberg, администрация президента США Джо Байдена обсуждает возможность санкций, которые ограничили бы обмен рубля на доллар, евро и британский фунт. РБК разбирался, как это возможно и какими последствиями грозит
Власти США рассматривают опцию введения ограничений на конвертацию рубля в доллар, евро и британский фунт в качестве потенциального наказания, если Россия «вторгнется» на Украину, сообщило агентство Bloomberg со ссылкой на осведомленные анонимные источники. «Самым суровым вариантом стал бы запрет на доступ России к системе финансовых коммуникаций SWIFT, но это посеяло бы хаос среди обычных граждан, поэтому чиновники более расположены выступить против способности России конвертировать рубли в доллары, евро или фунты стерлингов», — передало агентство.
Версия о новом варианте возможных санкций появилась в преддверии запланированного на вечер 7 декабря разговора между президентами России и США Владимиром Путиным и Джо Байденом. Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков уже заявил, что не стал бы реагировать на последние сообщения о подготовке в США и ЕС нового пакета антироссийских санкций. «Мы не знаем, утка ли это или слив», — сказал он журналистам. Ранее Путин говорил, что тревога в западных СМИ из-за того, что Россия якобы готовит вторжение на Украину, явно преувеличена.
Базовый сценарий все-таки заключается в том, что варианты санкций как с отключением от SWIFT, так и с запретом на конвертацию валют не будут использованы, а являются лишь частью политического торга с последующей деэскалацией напряжения, сказал РБК директор французского отделения консалтинговой компании Aperio Intelligence Джордж Волошин.
Были ли прецеденты с запретом конвертации валют
Санкции против валютно-обменных операций в том ключе, в каком их описывает Bloomberg, ранее не применялись. Но правовое регулирование таких ограничений имеется, и отдельные эпизоды их применения были: в законе CAATSA, подписанном занимавшим тогда пост президента США Дональдом Трампом в августе 2017 года, одна из опций, которые вправе применить глава американского государства, — это запрет на любые транзакции на валютном рынке, которые находятся в юрисдикции США и одной из сторон которых является подсанкционное лицо. Это ограничение было фактически использовано в 2020 году против нескольких турецких чиновников, обвиняемых в причастности к закупке у России зенитно-ракетных комплексов С-400.
Фактически для запрещения операций по покупке долларов за рубли Минфину США было бы достаточно внести соответствующих агентов в санкционный список SDN (Specially Designated Nationals). Попадание в этот список влечет полный запрет на доступ к американской финансовой системе. Например, в 2019 году США внесли в список SDN правительство Венесуэлы, в результате чего Каракасу пришлось выплачивать в рублях, а не в долларах проценты по российскому госкредиту. Однако, возможно, США не хотели бы использовать блокирующие санкции против России, поскольку в таком случае понадобилось бы также замораживать долларовые активы государства, такие санкции могли бы без желания США затронуть двустороннюю торговлю и другие аспекты отношений.
Кого могут затронуть ограничения
Неясно, обсуждают ли американские власти только ограничения на обменные операции российского правительства и/или Центробанка или более широкие ограничения, которые могут затронуть и банковскую систему. Также неясно, в какой степени они коснутся обратных операций — по обмену западных валют на рубли.
В российском суверенном фонде — ФНБ, подконтрольном Минфину, — долларов уже нет, но около 45% ликвидных средств хранится в евро и фунтах. Кроме того, около 21% международных активов, находящихся под управлением Банка России, все еще размещено в долларах ($119 млрд на конец первого квартала 2021 года). Непонятно, разрешат ли американцы воспользоваться этими резервами и вернуть их в российскую юрисдикцию в случае ужесточения санкций.
Минфин России уже рассматривал возможность санкционных ограничений на расчеты в долларах и евро. При выпуске еврооблигаций после 2016 года Россия добавляла особое условие: если по причинам, не зависящим от государства, станут невозможны выплаты по еврооблигациям в долларах или евро, платежи инвесторам должны быть осуществлены в британских фунтах или швейцарских франках, а если и в этих валютах они будут невозможны, то в рублях.
Какие могут быть последствия
Если ограничения на конвертацию окажутся всеобщими, последствия могут оказаться очень болезненными, в том числе для обычных людей, говорит Волошин из Aperio Intelligence. «Например, российский гражданин с дебетовой картой российского банка не сможет сделать оплату по карте в ресторане или магазине на территории США, поскольку конвертация из рублей в доллары будет невозможна. Он также не сможет снять деньги в банкомате из-за проблем с конвертацией. Единственное исключение — это привязка карты к нерублевому счету или наличие мультивалютной карты (на которой должен быть достаточный объем другой валюты)», — рассуждает эксперт.
Среди операций, на которых мог бы отразиться запрет на конвертацию рублей в другие валюты, — операции по действующему в России бюджетному правилу, по которому Минфин покупает для ФНБ иностранную валюту, в том числе евро и фунты, за рубли. Так, только в ноябре—декабре Минфин должен купить валюту в резервы в эквиваленте более 1 трлн руб. Зеркалирующие операции по покупке такой валюты ЦБ проводит на внутреннем валютном рынке, который преимущественно долларовый.
Санкционные инициативы США приводили к шагам российского государства и российских компаний по дедолларизации. Например, в свете жесткого раунда американских санкций против крупных российских бизнесменов в апреле 2018 года Банк России перевел около $100 млрд международных резервов в юани, иены и евро, но известно об этом стало только в начале 2019 года, когда ЦБ с обычным для него временным лагом раскрыл новую валютную структуру международных резервов. РБК направил запросы в ЦБ и Минфин.
Может ли Россия защититься
Одна из защитных мер, о которой можно было бы подумать, — использование других промежуточных иностранных валют для обмена, например конвертировать рубли в юани, а затем юани в доллары. Однако на практике такие операции осуществить непросто. «Подключение к долларовой банковской системе дает возможность торговать практически со всем миром, потому что почти во всех странах есть развитая система корсчетов в долларах. Такой системы корсчетов нет ни у рубля, ни у юаня, ни даже у евро», — объяснял в 2019 году директор «антисанкционного» департамента Минфина Дмитрий Тимофеев.
На сегодняшний день все самые ликвидные валютные пары включают доллар. А торговля в парах, не включающих доллар, часто осуществляется через доллар как валюту-посредник. Соответственно, ликвидность в таких парах, как рубль — юань, рубль — индийская рупия и т.д., по-прежнему очень низкая, и их использование для конвертации больших денежных объемов будет сопряжено со значительными техническими и финансовыми издержками.
Показательно, что когда Иран в 2016 году после заключения многосторонней сделки по его ядерной программе захотел воспользоваться замороженными в различных банках средствами и, в частности, попробовал конвертировать принадлежащие ему оманские риалы в евро, ему не удалось этого сделать — потребовалась специальная лицензия США (выданная в режиме секретности), чтобы сначала обменять риалы на доллары, а уже потом доллары на евро.
Кроме того, американские санкции обычно включают стандартные положения, запрещающие сделки, специально предназначенные для обхода санкций. Поэтому использование валют-посредников с целью получения долларов, скорее всего, все равно будет предполагать санкционный риск для контрагентов.
Наконец, перспективное использование криптовалют или цифровых валют тоже не спасает от санкционных рисков. Американцы уже ввели «виртуальные валюты» в поле своего санкционного регулирования, периодически преследуют участников криптовалютного рынка. Что касается цифрового рубля, то «даже если предположить, что он может быть задуман как способ защиты от потенциальных санкций, ничто не мешает санкционирующей стороне ввести санкции и против механизма расчетов цифровыми рублями и/или участников таких расчетов», — говорил в декабре 2020 года РБК бывший старший советник американского санкционного управления OFAC Брайан О'Тул.
Возможно ли присоединение Европы и Великобритании к этим санкциям
Если к подобным ограничениям присоединятся Евросоюз и Великобритания, любые обходные схемы станут еще сложнее. Однако на данный момент маловероятно, что европейцы, зависящие от российского природного газа, запретят России конвертировать рубли в евро.
«Кейсы с другими валютами — более неизведанная территория, поскольку было мало практики применения таких санкций», — сказала РБК эксперт по санкциям в Университете Цюриха Мария Шагина. В новом санкционном законодательстве Британии есть понятие UK nexus, то есть возможность введения санкций за пределами страны, если в транзакцию была вовлечена британская дочерняя компания, клиринговый сервисный центр или британские граждане, указала она.
Большинство финансовых транзакций, номинированных в евро, включая торги валютой и деривативами, по-прежнему проходят через Лондон, даже несмотря на Brexit. Евросоюз пытается перенести эти евроклиринговые операции в одну из европейских столиц.
Принятие таких ограничительных решений на уровне Еврогруппы (совет министров финансов еврозоны) маловероятно, считает Волошин. «Для того чтобы ограничения по конвертации распространились на евро и фунты стерлингов, необходима политическая воля заокеанских партнеров. Но здесь возникает много трудностей. Экономические отношения России с Европой теперь куда теснее, чем России с США. Те же поставки газа и оплата за них зависят от нормального функционирования трансграничных денежных переводов», — подчеркнул эксперт.
Согласно последним данным Банка России (публикующийся раз в три года обзор валютного рынка по методологии Банка международных расчетов), в 2019 году 83% всех контрактов на российском валютном рынке (или $722,5 млрд) было заключено в паре рубль — доллар США, 16% (эквивалентом $140 млрд) — в паре рубль — евро и 0,1% контрактов ($1,1 млрд) в паре рубль — британский фунт.