США и Германия достигли соглашения, которое позволяет России достроить газопровод «Северный поток-2» без дополнительных санкций против его строителей. РБК разбирался в деталях и последствиях сделки
В среду, 21 июля, Госдепартамент США и МИД Германии опубликовали совместное заявление, фактически дающее зеленый свет завершению строительства российского экспортного газопровода «Северный поток-2» (оператор — стопроцентная «дочка» «Газпрома» Nord Stream 2 AG). Этот газопровод увеличит мощности по транспортировке газа в Европу, в первую очередь в Германию, и при полном использовании позволит России обходиться без его транзита через территорию Украины.
Обнародованная декларация не является юридически обязывающим соглашением и напрямую не свидетельствует, что США отказываются противостоять российскому проекту. Однако перед объявлением Вашингтона и Берлина канцлер Германии Ангела Меркель позвонила президенту Владимиру Путину, сообщил Кремль. «Лидеры удовлетворены приближающимся к завершению строительством газопровода «Северный поток-2», — говорится в сообщении Кремля. Параллельно Украина и Польша опубликовали собственное совместное заявление, из которого следует, что США «отказались от попыток остановить запуск газопровода Nord Stream 2» и немецко-американская договоренность «существенно усугубляет» кризис вокруг строящегося газопровода.
Министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба сообщил в Twitter, что Киев, в соответствии со ст. 274 Соглашения об ассоциации с Евросоюзом, официально начинает консультации с Еврокомиссией и Германией по «Северному потоку-2». Эта статья гласит, что стороны «должны сотрудничать в вопросах, касающихся торговли природным газом, устойчивого развития и безопасности поставок».
Представитель Госдепартамента США на брифинге заявил, что предыдущая администрация во главе с Дональдом Трампом хоть и возражала против «Северного потока-2», ввела первые санкции против участников его строительства только накануне своего ухода, и администрации президента Джо Байдена досталась ситуация, когда газопровод был построен уже более чем на 90%.
Проект строительства «Северного потока-2» с самого его начала в 2015 году подвергался критике последовательно трех американских администраций — Барака Обамы, Дональда Трампа и Джо Байдена. При Трампе Конгресс США утвердил два закона, предполагавших санкции в отношении «Северного потока-2». Ограничения запретили иностранным компаниям предоставлять услуги по прокладке труб, тестированию, инспектированию и сертификации трубопровода, из-за чего в его строительстве была взята годичная пауза. Против проекта также выступают Украина, Польша и государства Прибалтики.
Западные политики и эксперты обосновывали позицию против «Северного потока-2» следующим образом: во-первых, имея возможность поставлять газ в обход Украины, у России останется меньше причин избегать активного вмешательства в дела Киева; во-вторых, они опасались, что Москва перенаправит поставки газа мимо Украины, лишив ее транзитных выплат и таким образом ослабив ее экономику. Нынешнее соглашение с Украиной о транзите газа действует до 2024 года.
Гарантии Украине
В совместном заявлении США и Германия пообещали Украине несколько гарантий:
- они обязались оказать Киеву финансовую поддержку в области диверсификации источников энергоресурсов, повышения энергоэффективности и перехода на «зеленые» источники энергии — для этого планируется создать специальный фонд объемом $1 млрд (в том числе из частных средств), Германия сделает стартовый взнос на сумму не менее $175 млн;
- Германия поможет Украине добиться продления контракта на транзит российского газа еще на десять лет после 2024 года; для этого будет назначен специальный посол, а сами переговоры с Россией должны начаться не позднее 1 сентября. Кремль в сообщении подтвердил, что Путин и Меркель начали обсуждать возможность продления транзитного договора за пределы 2024 года;
- ФРГ обещает добиваться санкций против России на европейском уровне, если Москва станет использовать энергоресурсы для давления на другие страны, в том числе начнет злоупотреблять газопроводом «Северный поток-2».
Потенциальные санкции, на которые ссылается совместная декларация, могут носить секторальный характер: они будут направлены на ограничение экспортных возможностей России, в том числе по поставкам газа или других «экономически значимых» товаров в Европу. В то же время администрация США не снимала с себя право в будущем использовать санкции в связи с «Северным потоком-2», следует из заявления представителя Госдепартамента Неда Прайса. На брифинге 21 июля он сказал, что «любые решения по санкциям США будут принимать в индивидуальном порядке (case by case) и на основе закона». В мае США не стали применять санкции против проектной компании Nord Stream 2 AG и ее главы Маттиаса Варнига и, судя по совместному с Германией заявлению, не станут применять их и далее.
Подводные камни сделки
Соглашение США и ФРГ можно считать победой для России и сторонников «Северного потока-2», сказал РБК научный сотрудник американского Института исследований внешней политики (FPRI) Максимилиан Хесс. «Сделка продемонстрировала, что Вашингтон готов учитывать мнение Германии в вопросе того, насколько чувствительно стоит подходить к политическим и экономическим интересам России», — отметил он.
Ситуация с соглашением также показывает, что мощь немецкого бизнес-лобби оказалась более значимой, чем декларируемые принципы внешней политики ФРГ, считает Хесс. «Дело даже не в том, что Берлин смог надавить на Вашингтон, а в способности Германии убедить США, что блокировка строительства проекта на его завершающей стадии сопряжена со слишком высокими издержками для европейских компаний», — пояснил эксперт.
Хесс указал на два фактора, которые определят будущее гарантий, предоставленных Украине. Во-первых, договоренности между американской администрацией и Германией не имеют статуса международного соглашения, то есть эти условия не накладывают обязанностей на новое правительство ФРГ. В сентябре Германию ожидают парламентские выборы, в которых Ангела Меркель участвовать не будет.
Во-вторых, важно учитывать, в каком конкретно виде будут реализованы гарантии Украине, особенно в том, что касается финансовой помощи. «Вложения в зеленую энергетику будет сложно осуществить, и они могут быть использованы в интересах олигархов внутри страны», — сказал Хесс. А в переговорах по транзитному контракту с Россией вряд ли помощь Германии гарантированно приведет к нужному результату, добавил аналитик.
Проблема анбандлинга для «Газпрома»
Строительство «Северного потока-2» планируется завершить до конца лета 2021 года, осталось достроить около 80 км. Бюджет проекта изначально оценивался в €9,5 млрд, но текущая накопленная сумма инвестиций не называлась (РБК направил запрос в Nord Stream 2 AG). Стройка из-за последствий санкций США уже затянулась на полтора года относительно исходных сроков. По данным Reuters, задержка стройки на восемь месяцев увеличивает расходы на €560 млн. Аналитики Sberbank CIB в 2018 году оценили потенциальную стоимость «Северного потока-2» в $17 млрд, включая наземные подходы к газопроводу. По их мнению, газопровод при использовании мощностей на 60% «не окупится в течение 20 лет».
В целом окупаемость проекта будет во многом зависеть от того, будет ли он на территории Германии подпадать под директиву Третьего энергопакета ЕС или все же нет: при сценарии использования 50% его мощности в целом его окупаемость возможна в перспективе 9–10 лет, а при расширении мощности этот процесс может быть быстрее, отмечает управляющий партнер экспертной группы Veta Илья Жарский. По его словам, важно понимать, что если в ходе переговоров «Газпрому» будет разрешено использовать 100% мощности газопровода, то в этом случае Украина может остаться в будущем без транзита газа или же «Газпром» будет прокачивать через Украину минимальные значения.
В заявлении США и ФРГ подчеркивается, что Берлин «будет следовать букве и духу Третьего энергопакета в отношении Nord Stream 2 в немецкой юрисдикции, чтобы обеспечить анбандлинг и доступ третьих сторон». Это означает, что производитель газа («Газпром») должен быть юридически отделен от газотранспортного оператора (Nord Stream 2), а мощностями «Северного потока-2» должны пользоваться и третьи стороны, если захотят. У «Газпрома» есть несколько теоретических вариантов, как осуществить анбандлинг: например, он может передать управление трубопроводом формально независимой стороне или создать нового оператора для «Северного потока-2», который будет в совместной собственности «Газпрома» и европейской компании, перечислял опции Oxford Institute of Energy Studies.
По словам директора отдела корпораций агентства Fitch Дмитрия Маринченко, «Северный поток-2» по сути замещает уже существующие транзитные мощности через Украину, поэтому посчитать экономическую выгоду от проекта сложно — он в большей степени призван снизить политические риски для Москвы и вряд ли поможет существенно нарастить экспорт российского газа в Европу.
Маринченко отметил риск падения спроса на газ в Европе на фоне перехода к возобновляемым источникам энергии, прежде всего, ветровой и солнечной генерации. Но точно предсказать траекторию изменения спроса на газ до 2050 года, по его словам, практически невозможно. По сути «Газпром», инвестировав собственные средства в строительство трубопровода и разработку ресурсной базы, взял эти риски на себя — и снял их с европейских потребителей, отмечает эксперт.