Правительству США вновь грозит «шатдаун» — остановка непервоочередных функций с временным роспуском госслужащих. Почему эта проблема в стране возникает раз за разом и какую часть правительства она может затронуть — в материале РБК
Если американский Конгресс срочно не договорится о продолжении финансирования федерального правительства, в США опять наступит шатдаун (shutdown): правительство официально закроется, а большинство госслужащих будет отправлено в простой. У конгрессменов до начала шатдауна — с 0:01 по времени Вашингтона 1 октября (7:00 мск того же дня) — осталось около двух суток.
Почему вообще возможны шатдауны
Правительственный шатдаун в США может наступить в третий раз за последние четыре года. С 1977 года такая ситуация продолжительностью хотя бы одни полные сутки возникала 20 раз, следует из данных Палаты представителей США. Дело в том, что Конгресс США ежегодно утверждает бюджетные ассигнования по 13 направлениям (сельское хозяйство, правосудие, наука, энергетика, внутренняя безопасность, экология и т.д.) — это значит, что соответствующие законопроекты должны быть одобрены палатой представителей и сенатом и подписаны президентом в норме до 1 октября, когда начинается новый фискальный год.
На эти ассигнования приходится менее 30% совокупных федеральных расходов США. Остальная часть бюджета (более 70%) — это обязательные расходы, которые осуществляются автоматически, в рамках базовых законов: например, на программы медицинского страхования Medicare и Medicaid и программу пенсионного обеспечения Social Security.
Соответственно, если республиканцы и демократы в Конгрессе не успевают договориться в срок по ежегодным ассигнованиям или же президент США отказывается подписать соответствующий законопроект (так было во время предыдущего шатдауна, когда Дональд Трамп настаивал на финансировании строительства стены на границе с Мексикой), правительство частично «закрывается». Во время шатдауна прекращается финансирование тех программ и ведомств, которые обеспечиваются ежегодными ассигнованиями и не считаются жизненно необходимыми; а обязательные расходы остаются не затронутыми.
Почему угроза возникла на этот раз
На прошлой неделе палата представителей, в которой большинство с небольшим перевесом у демократов, одобрила промежуточный бюджетный пакет, который обеспечил бы полноценное финансирование правительства до 3 декабря. Однако республиканское меньшинство в сенате заблокировало дальнейшее прохождение законопроекта, возражая против дополнительного условия, которое демократы включили в свой проект, — о повышении «потолка» по федеральному госдолгу США до уровня, на котором он окажется в декабре 2022 года.
Республиканцы заявляют, что готовы поддержать резолюцию о краткосрочном продолжении финансирования ведомств, но отвергают увязку с лимитом госдолга. Демократы параллельно работают над масштабным 10-летним бюджетным проектом, который подразумевает повышение налогов на состоятельных американцев (вопреки налоговой реформе, проведенной республиканцами в 2017 году). Поскольку при желании и с использованием определенных уловок демократы могут провести этот план через Конгресс без единого голоса республиканцев, последние предлагают демократам в таком случае и «потолок» госдолга повысить самостоятельно, без помощи республиканской фракции. Таким образом республиканцы хотят добиться от демократов уступок по будущему долгосрочному бюджету и его структуре финансирования. В прошлом вопрос с потолком госдолга почти всегда решался двухпартийным консенсусом.
Как связаны между собой шатдаун и лимит госдолга
Прямой связи между шатдауном и лимитом госдолга нет: остановка правительства — это результат несогласия в Конгрессе по поводу объема будущих расходов, в то время как регулярное повышение лимита госдолга необходимо для того, чтобы профинансировать уже одобренные расходы (например, триллионы долларов на борьбу с последствиями пандемии COVID-19).
Однако с 2011 года, когда возник политический кризис по поводу потолка госдолга и агентство S&P впервые в истории понизило кредитный рейтинг США, республиканцы регулярно пользовались тактикой торга, пытаясь обменять уступки демократов в вопросах будущих бюджетных расходов на свое согласие повысить долговой лимит.
Неспособность Конгресса вовремя поднять потолок госдолга в теории может обернуться дефолтом по долговым обязательствам Соединенных Штатов (в истории этого пока не случалось). Минфин США может лишиться возможности привлекать новые заимствования, и денег может не хватить для бесперебойного финансирования регулярных расходов и процентных платежей по долгу. Министр финансов США Джанет Йеллен предупредила 28 сентября, что денежные резервы Казначейства могут быть исчерпаны к 18 октября.
Что случится, если наступит шатдаун
В этом случае, начиная с 1 октября, американские федеральные министерства и агентства будут обязаны прекратить выполнение своих непервоочередных функций и отправить работников, отвечающих за такие функции, в вынужденный простой. По оценкам американской некоммерческой организации — Комитета за ответственный федеральный бюджет, временно распущены могут быть более 850 тыс. из 2,1 млн федеральных работников.
Вице-президент Центра межпартийной политики (Bipartisan Policy Center) Уильям Хоугланд считает, что в простой уйдут до 60% всего гражданского персонала федеральных ведомств, или свыше 1 млн работников (оценку эксперта приводит Reuters).
Конгресс США пока не одобрил ни одного из 12 подпроектов, утверждающих ассигнования на следующий финансовый год по отраслевым направлениям. Для сравнения, в предыдущем таком эпизоде в конце 2018-го — начале 2019 года, когда шатдаун продлился рекордные 35 дней, парламент успел одобрить пять таких бюджетных подпроектов — соответственно, простой коснулся примерно 380 тыс. работников.
По законам США федеральные работники, которых отправляют в простой, не имеют права выходить на работу (даже если хотят). Однако жизненно важные службы продолжают работу. Даже если такие функции финансируются из ежегодно утверждаемых ассигнований, должны продолжать работу сотрудники, обеспечивающие безопасность людей и имущества, в том числе пограничники, врачи в больницах, авиадиспетчеры, полицейские, обслуживающий персонал электростанций. Финансирование обязательных многолетних программ, таких как Medicare и Medicaid, не подпадает под шатдаун, однако, как правило, и эти госуслуги могут быть косвенно затронуты, указывает Комитет за ответственный федеральный бюджет.
Раньше работники, вынужденные отдыхать из-за шатдаунов, могли рассчитывать на денежную компенсацию за простой только, если Конгресс отдельно утверждал такую меру. Но в январе 2019 года США приняли закон, который гарантирует оплату простоя из-за шатдауна задним числом, после возобновления работы правительства, согласно обычной ставке зарплаты.
Общественность в США опасается, что шатдаун негативно повлияет на борьбу с пандемией и ее последствиями. Так, Центр по контролю и профилактике заболеваний США (CDC, агентство, в первую очередь ответственное за борьбу с коронавирусом) сообщил, что 62% его работников могут быть отправлены в простой. Минздрав США заверил, что это не скажется на охране здоровья американцев, но старший научный сотрудник Центра по приоритетам бюджетной политики Дэвид Рич заявил Reuters, что CDC все равно будет работать с меньшей эффективностью во время шатдауна.
Сколько может продлиться шатдаун и каковы шансы его избежать
Эксперты, опрошенные Reuters, уверены, что новый шатдаун, если и состоится, то будет коротким, поскольку никто в США не заинтересован в кризисе финансирования правительства на фоне пандемии.
Демократы в палате представителей 28 сентября дали понять, что готовы пойти на компромисс и убрать свое требование об увязке промежуточного пакета финансирования правительства и вопроса о повышении потолка госдолга. «Мы разговариваем об этом с сенатом прямо сейчас, — сказал лидер демократического большинства в палате представителей Стени Хойер. — Нам нужно финансировать правительство, поэтому сейчас мы обсуждаем, как это лучше обеспечить».