Условия продления и расширения программы маткапитала не всегда позволяют семьям планировать пополнение, считают эксперты. Детские субсидии и универсальные пособия могли бы обеспечить больший эффект для демографии
Программа материнского капитала на первом этапе ее действия существенно подстегнула рождаемость в России, но сейчас становится менее востребованной из-за недостаточно прозрачной политики пролонгирования и расширения, пишет профессор Финансового университета при правительстве Александр Ткаченко в статье «Социально-экономическая оценка демографической ситуации в России» для последнего выпуска журнала ВНИИ труда (институт, подведомственный Минтруду). РБК ознакомился со статьей.
Программу маткапитала несколько раз продлевали на относительно короткий срок. По мнению эксперта, это делало менее очевидным горизонт для долгосрочного планирования детей, что в итоге стало одной из причин снижения эффекта маткапитала на рождаемость.
С этим тезисом в разговоре с РБК согласился профессор Российской экономической школы (РЭШ) Евгений Яковлев. Он также добавил, что распространение программы на первого ребенка в 2020 году снизило финансовую мотивацию для семей рожать вторых и последующих детей.
В 2022 году за первого ребенка дают 524,5 тыс. руб., за второго — 693,1 тыс., если семья не получала капитал на первого ребенка, и 168,6 тыс., если получала.
После пика выдачи материнских сертификатов в 2015 году востребованность программы маткапитала стала сокращаться. По данным Пенсионного фонда России, в 2019 году число полученных сертификатов снизилось до 625,5 тыс. — в 1,7 раза по сравнению с 2015 годом, когда за рождение вторых и последующих детей выдали 1,04 млн материнских капиталов. Спад компенсировался в 2020 году, в котором ПФР выдал 1,2 млн сертификатов, это произошло за счет расширения программы на первого ребенка. По предварительным данным, предоставленным РБК Пенсионным фондом, в 2021 году было выдано чуть более 1 млн сертификатов.
Четыре года снижения выдачи новых сертификатов совпали с периодом, когда размер материнского капитала не индексировался (с 2015 по 2019 год), пишет Ткаченко.
Как меняли программу маткапитала
Программа материнского капитала на второго и последующих детей начала действовать в 2007 году и должна была завершиться в 2016 году, однако действие программы продлили до 2018 года включительно, а затем — до 2021 года. В феврале 2020 года президент Владимир Путин объявил о начале выдачи маткапитала на первых детей, родившихся с 1 января 2020 года. В июне 2021 года срок действия программы увеличили еще на пять лет — до конца 2026 года.
В момент своего появления в 2007 году маткапитал равнялся 250 тыс. руб., к 2015 году его размер вырос до 453 тыс. руб., но перестал индексироваться до 2019 года. Начиная с 2022 года стоимость сертификата индексируется по фактической инфляции, а не прогнозной по распоряжению Путина. Материнский капитал в России с 1 февраля 2022 года увеличился на 8,4% — по фактической инфляции предыдущего года.
Первый период действия материнского капитала (2007–2016 годы) как помощи семьям при рождении ребенка подразумевал достаточный горизонт для семьи, чтобы планировать рождение детей, но затем действие меры продлевалось на два-три года, напоминает эксперт. «Такие спорадические решения не могут позитивно влиять на репродуктивные планы семьи, особенно связанные с рождением вторых и третьих детей», — рассуждает Ткаченко. С точки зрения политики, направленной на решение демографических проблем, и психологического восприятия экономических стимулов в их долгосрочном воздействии «бесполезно увеличивать капитал на два года до завершения проекта, как это было сделано в 2018 году», полагает он.
«Возникает обоснованное подозрение, что принимаемые решения в первую очередь определялись бюджетными возможностями, а не целями семейной и тем более демографической политики», — указывает ученый.
В Министерстве труда и соцзащиты РБК сообщили, что сроки действия государственных программ напрямую зависят от потребностей в них и эффективности их влияния на поставленную перед ними задачу. «Постоянно ведется мониторинг практики применения различных государственных мер поддержки. Так, например, по материнскому капиталу с учетом значимости и востребованности программы неоднократно принималось решение о ее продлении», — отметили в ведомстве.
В НИИ труда (является исследовательской структурой Минтруда) заявили, что «в научном журнале публикуются исследования различных авторов, в том числе и в том случае, если их позиция не совпадает с позицией редакции». В аппарате вице-премьера Татьяны Голиковой, курирующей демографию, переадресовали вопросы в Минтруд.
С тем, что сравнительно краткосрочные продления программы материнского капитала не оказали существенного влияния на рост рождаемости, соглашается профессор РЭШ Евгений Яковлев. «Первые десять лет программы — это безусловный успех. Изначально введенные меры привели к мгновенному результату: летом 2007 года, спустя девять месяцев после анонсирования реформы, рождаемость в России скакнула на 10% и затем продолжила расти», — пишет он в комментарии для бюллетеня Счетной палаты, посвященного материнскому капиталу. Однако после 2017 года рождаемость и эффект от программы маткапитала стали снижаться.
Условия продления программы могли стать одной из причин спада рождаемости вкупе с уменьшением реальной стоимости маткапитала и ухудшением внешнеэкономической ситуации, в беседе с РБК подтвердил Яковлев. В 2021 году количество родившихся детей в России снизилось на 2,3% относительно 2020-го, снижение показателя наблюдается с 2014 года (данные Росстата).
Альтернативные идеи поддержки демографии
Относительно распространения маткапитала на первого ребенка профессор РЭШ указал, что, «с одной стороны, действительно важно было простимулировать рождаемость первенцев, так как их стали рожать меньше». «Однако в долгосрочном периоде мы отбили стимулы рожать вторых и последующих детей, а именно это требуется для воспроизводства численности населения и повышения рождаемости», — говорит Яковлев.
«С моей точки зрения, рациональнее было бы ввести более пропорциональное выделение субсидии — за первых детей в размере, например, одной трети от размера капитала на вторых и последующих», — считает он.
В свою очередь, Александр Ткаченко считает, что для поддержки демографии властям стоит подумать о введении универсальных пособий на детей вне зависимости от уровня дохода семьи. «Сравнение так называемых пакетов детских пособий (child benefit package), анализ их эволюции в странах с разными экономическими моделями развития мог бы иметь большое значение для модификации национального проекта «Демография» и российской системы семейных пособий, которая пока распространяется только на бедные семьи», — отмечает эксперт. Он приводит в пример ежемесячные пособия на детей до трех лет, введенные с 2018 года, которые предназначаются только малообеспеченным семьям (с доходом меньше двух региональных прожиточных минимумов на каждого члена семьи). Эти пособия «связаны с бедностью семьи и попыткой ей помочь не скатиться еще ниже», добавляет Ткаченко.
По его мнению, переход к большему количеству детских выплат может быть полезен для детей с точки зрения развития человеческого капитала. «Семьи с детьми вкладывают материально-финансовые средства в ребенка как будущий человеческий капитал, затрачивая деньги, финансируя пребывания в детских садах и школах, свой духовный потенциал и главное — свободное время», — пишет эксперт.
Помимо прямых денежных пособий (cash benefits) в развитых странах для поддержки семей с детьми применяются льготы через налоговый вычет (tax benefit) или сочетание этих мер поддержки, указывает Ткаченко. В России система налоговых вычетов для семей с несовершеннолетними детьми тоже существует, но размеры стандартного вычета на ребенка слишком малы. При рождении первого или второго ребенка налоговую базу можно уменьшить на 1400 руб. в год, при рождении третьего и последующих — на 3 тыс. руб.
Яковлев, в свою очередь, предупреждает, что эффект от любых мер поддержки рождаемости может быть временным или же вовсе не выраженным; это общемировая проблема. «Например, когда в Германии ввели ежемесячный платеж для мам, рождаемость скакнула вверх, но потом быстро вернулась в обычное русло. В Испании и практически во всех странах Европы, кроме Франции и Англии, несмотря на стимулирование и денежные вливания, рождаемость остается низкой», — комментирует эксперт. По его словам, «эффективную демографическую политику не так просто сконструировать». «Опыт стран нужно изучать, но не всегда он будет положительным», — констатирует Яковлев.
В Минтруде заявили, что анализ опыта применения различных демографических мер в других странах ведомством «ведется постоянно». «В том числе по результатам этого анализа формируются различные предложения по расширению мер поддержки семей с детьми», — добавили в министерстве.
Счетная палата в сентябре 2021 года по итогам анализа программы маткапитала отмечала, что это важная мера социальной поддержки, которая «высоко востребована населением». Преимущественно полученные средства семьи направляют на улучшение своих жилищных условий. При этом ведомство указало на несколько нестыковок в реализации программы, в том числе ограничения по видам расходования средств маткапитала. Результаты опроса, проведенного Счетной палатой, показали, что 17% граждан хотели бы получить хотя бы часть средств наличными.